El turno de la reforma tributaria

Dec. 03 , 2008

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Aparecida el 3 de marzo de 2008 en La Tercera

Chile ha sido para los economistas un magnífico laboratorio. La experiencia se inició con la transformación impulsada por los Chicago boys, y siguió con la validación y perfeccionamiento del modelo económico liberal por parte de una coalición de centro izquierda. Así, desde 1990, la Concertación culminó el proceso de apertura comercial; desarrolló el sistema de concesiones; comenzó la modernización del Estado y reformó globalmente la salud, la educación, el sistema previsional y el mercado de capitales. 

En materia tributaria, sin embargo, los cambios han sido menores y esencialmente motivados por la coyuntura. Lo ocurrido este año ilustra. A mediados de marzo un grupo de diputados DC entregó al gobierno una propuesta para reducir el IVA un punto porcentual, preocupados por la pérdida de poder adquisitivo de los más pobres. Algo similar ha ocurrido durante las últimas semanas, esta vez motivado por la actual crisis financiera. Y durante el año, Hacienda presentó un paquete reactivador que incluyó la reducción del impuesto a los combustibles, contra toda ortodoxia, para ayudar al Banco Central con su meta inflacionaria. 

La mirada parcial y de corto plazo a la cuestión tributaria preocupa pues altera la institucionalidad económica y alimenta la incertidumbre. Más importante, un conjunto incoherente de impuestos reduce la eficiencia agregada y merma la recaudación, sacrificando los objetivos sociales.

¿Por qué no avanzamos en lo tributario? Probablemente por razones ideológicas. Desde ambas trincheras los estereotipos abundan. Unos sólo quieren subir los impuestos, los otros sólo quieren bajarlos. Pero las ganancias potenciales con una reforma son cuantiosas. La brecha de productividad que nos separa del mundo desarrollado avala la necesidad de mayor eficiencia agregada; y nuestra evasión, que en el caso del impuesto a la renta superaría el 40%, es 4 veces la de Estados Unidos. 

Una reforma debe definir cómo y cuánto recaudar. Pero por razones de factibilidad política podemos partir dejando fija la carga fiscal (recaudación tributaria como fracción del producto agregado) y resolver la estructura tributaria que optimice el nivel de gasto acordado. Es decir, no discutamos ahora si el gobierno recauda (y gasta) mucho o no; partamos por acordar un sistema de impuestos que cumpla con el objetivo recaudador generando la menor distorsión económica posible. 

La evidencia (y la teoría) sugiere orientar la reforma en cuatro direcciones, distintas a nuestra estructura tributaria actual y a las propuestas más populares. Primero, enfocar los impuestos hacia el consumo, como el IVA, en vez de al ingreso. Inglaterra, contrariamente a esto, pero en línea con propuestas usuales en nuestro país, acaba de anunciar una reducción del IVA desde 17,5 hasta 15,5% a partir de enero. Pero el IVA facilita la recaudación y elimina la distorsión en las decisiones de ahorro e inversión. La regresividad del IVA, argumentada por muchos, no debe preocupar pues  al considerar el uso del gasto fiscal, el 20% más pobre reduce su diferencia con el 20% más rico desde 20 a 15 veces. Es decir, lo recaudado con el IVA permite disminuir la desigualdad de ingresos. Por otro lado, el argumento a favor de reducir el IVA transitoriamente no es creíble porque las presiones impedirán que luego regrese a su tasa actual. Segundo, para promover la inversión, privilegiar la depreciación acelerada por sobre la franquicia a las utilidades reinvertidas. Esto, porque es difícil controlar que las utilidades retenidas se usen efectivamente para invertir. Tercero, orientarse hacia un impuesto al flujo de caja – valor agregado menos remuneraciones – que no distorsiona la decisión ocio-trabajo. Por último, propender a una tasa de impuestos única y acotar las exenciones, para facilitar la administración y fiscalización tributaria, reducir la evasión y el costo de cumplimiento para los contribuyentes. Estimaciones de Pablo Serra - profesor  del departamento de Economía de la Universidad de Chile – muestran que con una tasa única a la renta (para personas) similar a la que pagan hoy las empresas podríamos mantener inalterada la recaudación directa total. 

Se requiere entonces una discusión tributaria global. Las preguntas por resolver no son triviales: qué carga tributaria queremos y cuál es la estructura de impuestos más adecuada para conseguirla. Me gustan las comisiones: una con este fin tendría mucho por hacer y mucho por contribuir.