Gonzalo Martner

Los Estados democráticos se sustentan en la promoción y defensa de las libertades, la separación de los poderes, el respeto a los derechos de las personas y el establecimiento de derechos sociales. Los corporatismos sectoriales y los feudalismos locales deben tener como límite el Estado democrático y social de derecho para asegurar la prevalencia del interés general. Establecida esta premisa, las tareas públicas se realizarán tanto mejor con una modalidad de gestión que combine unidades normativas y coordinadoras de nivel central ágiles y competentes y unidades ejecutoras descentralizadas. A nivel central, el ejecutivo podrá cumplir mejor su rol de impulso de la cohesión nacional y social sobre bases democráticas y ser más eficiente y eficaz en la medida en que, además de ejercer su función normativa (establecer las leyes junto al parlamento y dictar reglamentos) y resolutiva sobre las grandes orientaciones de la política nacional, se organice en cuerpos más pequeños, más flexibles, más especializados en el impulso y coordinación de las diversas funciones públicas. Pero las democracias deben ir más allá: el ideal es que las jurisdicciones descentralizadas provean todos los servicios públicos que se puedan racionalmente descentralizar. De ese modo, la distribución del poder se hace parte de la práctica democrática. Y que provean esos servicios de acuerdo a las preferencias ciudadanas y las circunstancias propias de cada localidad. En Chile hemos venido avanzando en la materia, pero queda mucho camino por recorrer, como se sostiene en este breve balance.

La descentralización supone establecer un sistema de tipo institucionalmente subsidiario en cuanto a los roles de los distintos niveles de administración. El municipio (o agrupaciones de estos cuanto no alcanzan -sobre todo en los espacios rurales- un mínimo crítico de capacidad de gestión y movilización de recursos) parece ser la entidad mejor habilitada para no sólo hacerse cargo de las tareas de gestión urbana básica (ordenamiento del territorio, ejecución y control de las normas de uso del suelo, regulación del transporte, recolección y tratamiento de desperdicios, alumbrado público, mantención de áreas verdes, bienes ambientales y espacios recreativos y culturales, entre otros) sino también de la administración directa de una parte de las políticas estatales de inversión en recursos humanos.

Por otro lado, diversas actividades no pueden ser ejecutadas o coordinadas a nivel local ni es necesario que sean asumidas por el nivel central. La administración supralocal y a la vez subnacional, bajo la forma de región y  provincia,  parece ser un nivel administrativo llamado a adquirir creciente relevancia. La reforma de 1991 creó los gobiernos regionales como órganos  con personalidad jurídica y patrimonio propio, con diversas atribuciones generales y un mecanismo flexible para incorporarle nuevas atribuciones específicas. Esto no ha ocurrido por falta de autonomía política: el gobierno regional no es a la región lo que el municipio es a la comuna, municipio que con las sucesivas reformas ha ido logrando mayores capacidades de autoadministración del desarrollo local, la que debe seguir desarrollándose. La dependencia del Intendente del gobierno central limita el desarrollo de la institucionalidad regional, como también lo hace la legitimidad restringida de los consejeros regionales. Se requiere elegir a los consejeros regionales por voto universal y separar la función de representante del Presidente y la de jefe del gobierno regional, que debe emanar del sufragio universal. Ambas funciones deben ser distintas y complementarias en un Estado Unitario Descentralizado. Esto sigue paralizado en el parlamento: en octubre de 2008 debiéramos estar eligiendo a las autoridades regionales junto a las locales. Es de esperar que esto ocurra en la elección de 2012.

Del mismo modo, hacer más transparente la responsabilidad política aconseja elegir separadamente al alcalde y al concejo, lo que fue posible de lograr gracias al acuerdo del gobierno con RN en la elección de 2004 y es ahora el sistema permanente que nos rige, a pesar del alegato de la UDI porque no conviene a sus intereses electorales.

Los gobiernos regionales debieran rápidamente recibir desde el nivel central nuevas funciones y atribuciones  en materia de desarrollo urbano y vivienda, de transporte (no tiene sentido que el Transantiago sea manejado por el gobierno, por ejemplo) y de medio ambiente. Toda la inversión asociada a territorios específicos (que la ley define como “inversión de interés regional”) debiera ser traspasada para decisión regional y la inversión nacional en regiones ser objeto de consulta y en su caso de inclusión en Convenios de Programación trianuales entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Y también llegó la hora de que el nivel regional se haga cargo de la salud y la educación municipal. Una visión sin prejuicios no puede no considerar la evidencia que demuestra que estos servicios se disgregan y pierden eficiencia al ser gestionados en el nivel comunal en las condiciones territoriales de Chile Todo fundamentalismo es pernicioso, lo que también se aplica en este caso.

Descentralización fiscal local

En teoría, es muy importante que la discrecionalidad fiscal local no se vea fuertemente disminuida por la dependencia presupuestaria de los municipios de las transferencias centrales. En primer lugar, estas son con frecuencia condicionadas, con lo que la autonomía local pierde vigencia. En segundo lugar, romper el vínculo ingresos-gastos municipales limita el cálculo costo-beneficio a nivel local y distorsiona las decisiones. Estudios recientes tienden a demostrar una fuerte asociación entre crecimiento y grado de descentralización, medida en porcentaje del gasto público realizado por jurisdicciones subnacionales y proporción de autosuficiencia en los recursos. La descentralización fiscal es así un factor de eficiencia económica.

En la práctica, sin embargo, en las sociedades territorialmente polarizadas como Chile se plantea un severo problema adicional: la disparidad de recursos propios entre municipios. Las transferencias intergubernamentales deben existir en tres situaciones: a) por existencia de “desbordes interjusrisdiccionales”, es decir efectos más allá del territorio local en los beneficios de la prestación local;  b) por disparidad de las capacidades fiscales, especialmente el valor de la propiedad del suelo y c) por disparidad de los costos unitarios de prestar servicios, especialmente en la áreas rurales o periféricas.

Aunque los ingresos municipales desde 1990 han aumentado sustancialmente en términos absolutos y los ingresos municipales, excluyendo las transferencias desde el nivel central, han aumentado su magnitud en relación al PIB, permanece un fuerte debate sobre la redistribución de recursos entre municipios. Su alta complejidad e indicadores conceptualmente de signo contrario conspiran contra la transparencia de los mecanismos. Ello requiere aumentar la simplicidad y visibilidad para aumentar la legitimidad de las transferencias.

El Fondo Común Municipal es hoy un mecanismo en exceso complejo, en muchos aspectos obsoleto. Y en especial en su fundamento básico: no corrige demasiado las desigualdades de ingresos entre municipios. La Asociación de Municipalidades debiera plantear que se  transforme en un mecanismo de disminución de la disparidad de capacidades tributarias comunales y en un mecanismo de compensación de los sobrecostos de prestación de servicios y provisión de bienes públicos locales. Ello debe llevar al nivel central a fortalecer los mecanismos de redistribución fiscal por estas causales, para procurar que el poder de compra de servicios colectivos por habitante de las bases tributarias se aproxime razonablemente en cada entidad territorial.

Mientras los ingresos propios permanentes por habitante aumentan la disparidad por comunas a lo largo del tiempo, en cambio la distribución de los ingresos propios por habitante mantiene una situación satisfactoria gracias a los aportes del FCM a las comunas con menos Ingreso Propio Permanente por habitante, que a su vez tienden a ser aquellas con mayor pobreza comunal. No obstante, avanzar hacia una mayor autonomía fiscal en los municipios, particularmente en la aplicación de tasas (lo que es el fundamento de la descentralización fiscal y de la democracia local, que hoy solo rige para la patente industrial y comercial), requiere pasar de un sistema que redistribuye ingresos a un sistema que redistribuya bases tributarias, por un lado, y establezca un mecanismo de compensación por diferencias de situación de pobreza y ruralidad, considerando la población comunal, por otro. La transición desde la situación actual debe hacerse gradualmente pero con decisión para aumentar la legitimidad, simplicidad y transparencia del sistema. Mientras, los ciudadanos de Chile elegirán a sus autoridades locales por quinta vez desde la recuperación de la democracia, pero algunos alcaldes y concejos manejarán aviones supersónicos, mientras otros conducirán solo carretas de bueyes, porque de ese nivel es la diferencia en recursos por habitante de que disponen unas y otras comunas en Chile. Mantener estas diferencias no tiene otra justificación que los intereses creados, en el contexto de nuestra incapacidad colectiva de hacer del nuestro un país más justo.