Eugenio Rivera

El día viernes 23 de julio recién pasado, las fundaciones Friedrich Ebert y Chile 21, invitaron a una delegación del Frente Amplio, dirigida por el Ministro del Interior de Uruguay Eduardo Bonomi, para dialogar con las fuerzas políticas chilenas, sobre las respectivas experiencias políticas y  gubernamentales. Junto con las variadas similitudes, llamaron la atención importantes diferencias.
Una diferencia crucial es sin duda que la experiencia gubernamental del Frente Amplio se ha caracterizado por ser un Gobierno de coalición mientras que en el caso chileno el concepto de gobierno suprapartidario parece dar mejor cuenta de sus características.
En efecto, según expresaron los personeros del Frente Amplio, la idea básica que orientaba la gestión de gobierno, era que correspondía a la coalición, mediante mecanismos democráticos, la definición del programa gubernamental. Sobre esa base, el Gobierno debe operar con “independencia relativa”. Esto significa, que mientras el Gobierno asume con independencia el manejo del día a día, corresponde a la fuerza política, las decisiones estratégicas y el diseño de las propuestas de futuro. Un ejemplo de esta división de tareas fue la toma de decisiones en torno al conflictivo tema de un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Los compromisos estratégicos que, a juicio de la coalición tal decisión implicaba, hacía necesario que fuera ella y no el gobierno quien tomara la decisión.
En el caso chileno, el gobierno suprapartidario parece haber operado con un matiz diferente. En las distintas campañas electorales no existió un debate claro y menos mecanismos formales de aprobación del programa de Gobierno. En general y de manera progresiva, el programa de gobierno perdió la función de orientar la gestión gubernamental para constituirse, principalmente, en una herramienta electoral. Desde el punto de vista del procedimiento, un grupo de personeros designados por los partidos concordaba un documento, que a menudo no se pronunciaba sobre los temas cruciales del momento, que se trasladaba para la decisión final del candidato presidencial. Elegido el nuevo Presidente de la República, las decisiones programáticas quedaban radicadas en las autoridades gubernamentales. Esta modalidad de la toma de decisiones programáticas tuvo dos consecuencias principales.
La primera tiene que ver con el proceso de toma de decisiones sobre las políticas públicas. Al no existir compromisos vinculantes en el programa, las decisiones gubernamentales dependían más del ejercicio de influencias del día a día en el cual el elector común estaba excluido y aparecían más determinadas por los grupos organizados con mayor capacidad de incidencia. La revisión de las distintas políticas públicas deja en evidencia que las autoridades gubernamentales encontraron en los grupos empresariales sus principales interlocutores formales (en ENADE, en las reuniones  en el CEP, por nombrar solo algunas) e informales (las continuas visitas de los personeros representantes de los organismos empresariales e incluso de los grupos económicos a los principales ministros, es una modalidad pero no la única). En este contexto, de ejercicios unilaterales de influencia, aparece el fenómeno de la captura técnica en que la autoridad gubernamental se rinde a la fuerza de los argumentos de quienes tienen acceso privilegiado y sin contrapesos, a ellos.
La segunda consecuencia de este mecanismo de toma de decisiones sobre las políticas públicas fue la creciente irrelevancia de los partidos. Como las ideas que surgían en su seno, sólo difícilmente eran tomadas en cuenta, el debate político apareció como inconducente y con el tiempo abandonado. Del mismo modo, las dificultades enfrentadas por el Congreso para contar con una adecuada asesoría política y técnica, transformó a los partidarios del Gobierno en esa institución, con frecuencia, en dóciles seguidores del Gobierno. Cada Congresista de la coalición  recibía del Gobierno, una minuta sobre el tema en discusión. La única salida a esta situación fue, cada vez más, el comportamiento díscolo.
Una segunda diferencia entre los gobiernos de la Concertación y la más breve experiencia del Frente Amplio, radica en la relación de unos y otros con las fuerzas sociales. En el caso uruguayo, la relación con la base social puede ser conceptualizada como que “el Gobierno no puede ir ni mucho más allá ni mucho más acá que lo que las fuerzas sociales están dispuestas a avanzar”. Por otra parte, no es responsabilidad ni del Gobierno ni del Frente Amplio desarrollar, por ejemplo una política sindical ni de otra fuerza social. Lo que ambas instancias tienen, sin embargo claro, es que el movimiento social en su gran diversidad es para ellos un interlocutor central, tanto si se refiere al mundo empresarial como al sindical o al medioambiental. En este contexto, y lo decía Eduardo Bonomi, lo que define el balance de éxitos y fracasos del gobierno progresista, es si con dicho gobierno se han fortalecido las fuerzas sociales y si se ha fortalecido la relación del Gobierno con el mundo social.
En el caso chileno, la apuesta fundamental parece haber sido “todo para los ciudadanos, pero nada con ellos”. Desde la perspectiva que parece haber predominado en los diferentes gobiernos, la ciudadanía carece de visión e incluso de disposición para involucrarse en los problemas públicos. En tal sentido, la política pública es, según esta visión, una ocupación propia de los técnicos. Los pocos ciudadanos que se ocupan de las políticas públicas tienden, según esta visión, a estar enceguecidos por sus intereses de corto plazo, sus intereses particulares, con la única y extraña excepción de los grupos empresariales. En tal sentido, la obligación del Gobierno es eludir la captura de la política pública por parte de esos intereses particulares. Es el Gobierno el que puede representar el interés general de la Nación y lo debe hacer incluso en contra de la sociedad civil. Es esta visión la que está a la base del profundo divorcio entre la Concertación y la sociedad civil organizada.
No es extraño en consecuencia que el candidato de la Concertación haya obtenido sólo un 29% de los votos en la primera vuelta presidencial. El resultado de la Concertación en la segunda vuelta fue una manifestación ciudadana en contra de Piñera, no a favor de Frei y la Concertación.

En un artículo anterior analicé algunos aspectos errados de la política económica propiciada por Velasco y la incidencia política negativa de varias de sus decisiones económicas (http://blog.latercera.com/blog/erivera/entry/el_round_vidal_velasco_un). En la misma entrevista del Mercurio, el domingo 13 de junio el ex ministro plantea su visión económica general, que precisamente evidencia las dificultades estratégicas de la política económica aplicada en la anterior administración y que analizaremos en esta columna.
Velasco señala “Soy un liberal progresista, de esos que pensamos que la política social debe ser ambiciosa, que los mercados a veces fallan y que las políticas públicas deben intervenir para corregir esas fallas, que la competencia se garantiza con una fiscalización antimonopolios cuero de diablo, y que a lo fiscal le corresponde un papel clave a la hora de atenuar las fluctuaciones de la economía”. Esta visión sugiere varias áreas de discusión, pero en este momento deseamos concentrarnos en dos.
En primer lugar, puede concordarse respecto de que la política social debe ser ambiciosa. Pero la política social por sí sola no puede corregir las desigualdades que genera un modelo económico inequitativo, y añejos resultan ya casi los debates de los ochenta respecto de que la política social no podía compensar los efectos sociales negativos del mal desempeño económico, y el desempleo a ello asociado, o de las políticas de ajuste ortodoxas. En este campo fueron emblemáticos los resultados sociales del régimen militar.
También resulta valorable una política económica anti cíclica, pues genera los recursos para proteger a los sectores vulnerables en tiempos de crisis, tal como fueron los objetivos iniciales de la política chilena de superávit estructural.
Pero en el largo plazo la política social, por ambiciosa que sea, no puede revertir la concentración económica excesiva y la grave desigualdad en la distribución del ingreso. A tal fin es crucial una política tributaria que le dé espacio al impuesto a la renta de las empresas (impuesto que no existe en Chile, pues las empresas sólo adelantan el impuesto que pagan las personas) y que obligue a quienes más ganan a hacer un mayor aporte fiscal, propiciando así una redistribución del ingreso y un caudal de recursos que permita encarar las inversiones que se requieren para estimular el desarrollo productivo y avanzar en el desarrollo social. Y, por su parte, el mayor equilibrio entre los distintos agentes económicos hace posible una mejor distribución primaria del ingreso, tal como Paul Krugman, Premio Nobel de economía, lo ha analizado para Estados Unidos en su libro “The Conscience of a Liberal”.

Por otro lado, qué duda cabe respecto de que los mercados presentan fallas y de que se necesitan políticas públicas para corregirlas. A estas alturas de la crisis global, que también ha desplomado y destronado al pensamiento económico ortodoxo, esta afirmación es extremadamente compartida. ¿Quién podría sostener hoy que el mercado opera sin fallas, luego de la crisis financiera global? Esta también había sido una conclusión irrefutable de la crisis financiera chilena de 1982, cuando la idea utópica del mercado con capacidades auto correctivas también colapsó. Pero la crisis financiera global no sólo evidenció que los “mercados fallan”; esta mirada ciertamente resulta demasiado generosa para comprender lo que acontece actualmente en la economía mundial, sumida en crisis desde hace más de dos años.

Desde la perspectiva de Velasco, las intervenciones públicas tienen como objeto central fortalecer la acción autónoma de las fuerzas del mercado. Crucial es que el libre juego del mercado resuelva los problemas económicos y que la política macro sana genere los incentivos suficientes para que los empresarios lideren la  transformación productiva basada en ventajas comparativas. La función del Estado debe limitarse a formular las políticas monetarias y fiscales, proteger el derecho de propiedad y su institucionalidad legal, y promover la apertura externa. Se acepta una responsabilidad última en la provisión de bienes públicos (educación e infraestructura), aún cuando se prefiere que los suministre sea el sector privado. Específicamente, el rol del gobierno debe limitarse a eliminar las fallas que afectan la asignación de recursos por el mercado, proteger la competencia y regular los mercados monopólicos.

Pero la experiencia chilena e internacional hace patentes las graves limitaciones del ideario que considera al mercado como único o principal determinante de las decisiones de inversión. Contrastan con la economía chilena, que crece a un ritmo cada vez menor, los países emergentes de Europa y de Asia, cuyos ritmos de crecimiento son muy superiores y cuyas estructuras exportadoras son sustancialmente más complejas que la nuestra, permitiéndoles insertarse en  los mercados mundiales más sofisticados. En tales países, el mercado evidentemente juega un papel sustancial, pero no es el principal ni único mecanismo que orienta la inversión.  De la estrategia de desarrollo  de países como Finlandia, Australia, Corea del Sur -por nombrar solo algunos- destaca en primer lugar, la existencia de formas de concertación social y de mecanismos de acuerdo que configuran un proyecto nacional bajo cuyo alero operan los mecanismos de mercado. Para incentivar el desarrollo de nuevas ventajas comparativas basadas en procesos productivos de mayor valor agregado y contenido tecnológico, su inteligente inserción internacional ha requerido que la intervención pública “distorsione” las señales microeconómicas. En tal contexto, entre otras políticas, el Estado no ha escatimado esfuerzos y recursos para asegurar una educación de calidad para todos, que permita ¨alimentar¨ un aparato productivo en continua innovación. Al mismo tiempo, el Estado invierte para desarrollar su capacidad operativa de conducción y coordinación. A diferencia de la orientación que ha predominado en nuestro país, el Estado promueve activamente nuevas actividades y despliega un amplio conjunto de políticas públicas a favor de la innovación tecnológica y de buenas prácticas de gestión. Estas economías exitosas son, además, sustantivamente más igualitarias que la nuestra.
 
Por el contrario, debilidades en estos ámbitos explican en parte la persistencia de la alta desigualdad que existe en  Chile. Ello, unido a la precariedad que ha mostrado el crecimiento de la economía en los últimos dos años, probablemente explica en algo el desafecto respecto de la Concertación mostrado por la ciudadanía en la última elección presidencial.
 

Las valientes declaraciones del ex ministro Francisco Vidal, en su entrevista al Mercurio el día 6 de junio, han detonado un debate imprescindible para que la izquierda y el centro puedan levantar una alternativa efectiva para derrotar a la derecha en las elecciones municipales del 2012 y en las presidenciales del 2013. Ello, siempre y cuando se supere ¨la pelea chica¨ que reprime los temas de fondo.
No ayudan en tal sentido las posteriores descalificaciones del ex ministro Velasco contra su ex colega de gabinete, al señalar que “si de asignar culpas se trata, le recomiendo a Vidal que parta por mirarse en el espejo. La gente penalizó con el voto la política pequeña, de operaciones y contubernios, de la zancadilla y el insulto, que él encarna como pocos”.  Tal no es manera de responder a una crítica dura, que en términos políticos puso un debate adecuado sobre la mesa.
Vamos entonces a los temas de fondo. Velasco afirma que “echarle la culpa del resultado electoral al manejo económico es simplemente surrealista”.  Tal no era el argumento de Francisco Vidal, quien centró su crítica en la influencia desmedida de una lógica tecnocrática profundamente ideológica -que endosaba un ideario profundamente liberal en lo económico- en la toma de decisiones del gobierno anterior. Brilla por su ausencia una respuesta convincente de Velasco y sus afirmaciones pueden rebatirse desde dos ángulos:
En primer lugar, las grandes debilidades del manejo económico de Velasco, quien no fue capaz de ofrecer al país una propuesta innovadora para manejar las holguras con que se contó al inicio de la administración Bachelet. Por mucho que se afinque en un lema bíblico,  “ahorrar en tiempos de vacas gordas precisamente para gastar en tiempos de vacas flacas” resulta ser insuficiente para orientar la política económica.

Y la crítica de este “lema” por supuesto que no adosa un gasto irresponsable, ni  un dispendio sin brújula de todos los recursos extraordinarios, ni desprecia un manejo macroeconómico prudente. Pero los déficits históricos en educación, en salud y en investigación y desarrollo tecnológico merecían un esfuerzo especial, que se hacía viable emprender al contar con mayores recursos gracias a los precios del cobre. A Velasco le faltó creatividad y coraje para intentar adecuar la política de su predecesor, que fue desarrollada en las condiciones difíciles de la post crisis asiática, a las nuevas condiciones. Y una mayor inversión en las áreas indicadas no habría impedido más tarde enfrentar las consecuencias de la crisis financiera global.

Ya que el centro del debate planteado por Vidal son las causas de la derrota presidencial,  cabe referirse a las responsabilidades principales de Velasco y del equipo económico de la Presidenta Bachelet en cuanto a las graves consecuencias políticas de varias de sus decisiones económicas, y que también son cuestionables desde el punto de vista económico. A manera de ejemplo pueden resaltarse: a) El proyecto de ley del 2007 sobre depreciación acelerada, que fue un primer detonante de graves problemas que afectaron a la Concertación y la llevaron a perder su mayoría parlamentaria y más tarde la elección presidencial; b) El estilo con que se negociaron el salario mínimo y las remuneraciones del sector público, que debilitaron las relaciones tradicionales de la Concertación con el movimiento sindical, agudizando los problemas políticos que ya cruzaban a la coalición, agudizados aún más por el beligerante debate en torno a la subcontratación. La manera en que el Ministerio de Hacienda (y esto tenía precedentes en los gobiernos anteriores) venía conduciendo la reforma del Estado operó en la misma dirección: no se trataba solo de una visión tecnocrática, sino de la ausencia de una perspectiva que entendiera las singularidades del sector público respecto del sector privado a la hora de su reforma y que, entre otras cosas, dificultaba entender que gobernar no es simplemente producir servicios para la ciudadanía.
Del debate entre los dos ex ministros, desde mi punto de vista, es importante rescatar la idea básica de Vidal del predominio de una lógica tecnocrática. Para el grupo de la Concertación que lideró Velasco, el gran problema que amenaza al Estado y la política pública es su captura por los grupos organizados. No en vano a lo largo de los 20 años de Concertación, las organizaciones sociales se fueron deteriorando progresivamente (la sindicalización es muy baja y otras formas de organización son muy precarias), no hubo políticas que fomentaran la organización social y con frecuencia hasta se combatieron los intentos incipientes de organización.
Aquella lógica tecnocrática tuvo dos resultados principales. En la actualidad las únicas organizaciones poderosas son las del mundo empresarial. Los empresarios tienen muchos incentivos para organizarse, pues su capacidad de incidir en las políticas públicas les reporta rápidos e ingentes beneficios. La descalificación de la organización social ha corrido a parejas con la alta valoración de la organización del empresariado: de otra forma no se explica la permanente rendición de cuenta de las principales autoridades a los gremios empresariales en distintos eventos, consistente además con una arraigada concepción tecnocrática: la idea de que la política debía complacer a los mercados internacionales y sus operadores, pues de lo contrario los capitales huirían de nuestro país. Menospreciando la soberanía nacional en una serie de aspectos, temiendo las eventuales búsquedas de sectores organizados de la población que se concretaran en propuestas pertinentes, y olvidando que los mercados internacionales con frecuencia operan contra los intereses de los ciudadanos, tal como  quedó claro en la última crisis internacional.
En tal contexto, la ruptura con el movimiento social hizo que la Concertación perdiera otro instrumento crucial para ganar las elecciones: la influencia electoral de los individuos organizados, que tienen un área de influencia importante en el mundo social desorganizado. Que los primeros, desilusionados con la Concertación, abandonaran su involucramiento en la campaña llevó al universo de los individuos no organizados a votar por la derecha, resultado por lo demás natural en un mundo como el nuestro, caracterizado por una gran concentración de los medios de comunicación que, sin excepciones, apostaron por el candidato de la derecha.

El análisis de la reforma del Estado en Chile en las dos últimas décadas, permite concluir que el debate en torno a ella, ha tenido un énfasis excesivo en el mejoramiento de la gestión. Así se  soslaya que la efectividad y alcance del mejoramiento de la gestión, dependen en buena medida del avance de las reformas institucionales o sustantivas.

Se había dicho que Hermógenes Pérez de Arce había salido de
El Mercurio, pero su espíritu ha tomado la pluma de Rojas.