Eugenio Rivera

La reforma del Estado ha constituido y constituirá una preocupación permanente. 20 años de democracia, pese a lo que dice el tango, es mucho tiempo. En ese período, el Estado ha sufrido importantes modificaciones que le han cambiado su faz. La evaluación de dichas modificaciones deja en evidencia que el avance ha sido desigual. En ciertas materias, ha existido amplia preocupación, hasta obsesión. Es el caso del mejoramiento de la gestión pública, que sin duda ha concentrado el debate especializado en estas 2 décadas y lo sigue haciendo.

Sin embargo, el estudio de la experiencia chilena, permite concluir que el énfasis excesivo en el mejoramiento de la gestión soslaya que su efectividad y alcance, dependen en buena medida del avance de las reformas institucionales y sustantivas. Es por ello que la reforma de la gestión ha tenido resultados insatisfactorios. Más aún, la falta de atención a las reformas sustantivas en el ámbito de la institucionalidad energética, del desarrollo y de la infraestructura por nombrar sólo algunos ejemplos, contribuyó al surgimiento de varias de las turbulencias que han afectado al país en la última década, como fueron la vulnerabilidad energética que hemos sufrido en los últimos 5 años, la crisis del transantiago y la caída del ritmo promedio de crecimiento de la economía.

En claro contraste, las grandes reformas que han cambiado el país como fueron por ejemplo la reforma a la justicia y la reforma de la salud, han generado además modificaciones extraordinarias en la cultura organizacional de las entidades involucradas y mejoras significativas en la gestión. Algo similar se observa en el caso de la transformación que ha sufrido instituciones como el Servicio de Impuestos Internos en que el mejoramiento de gestión es parte de un cambio integral.

Hacia el futuro, parece claro que los desafíos que debe enfrentar la reforma del Estado son también institucionales y sustantivos y sólo en ese contexto, la reforma de gestión adquiere toda su fuerza y relevancia.

Probablemente, asociado con este excesivo énfasis en la gestión, las reformas más trascendentales aparecieron de improviso y, a menudo, al margen del debate de los especialistas. Fueron los casos de la reforma de la justicia y del cambio radical en el desarrollo de la infraestructura al introducirse el sistema de concesiones de obras públicas. En este ámbito surgieron también las complejidades de la reforma: se crea un nuevo organismo, la Coordinación de Concesiones, nunca formalizada, que se responsabiliza de las principales tareas del sector; al mismo tiempo la antigua organización, el ministerio de obras públicas, continúa como si nada hubiese pasado. En este sector se revolucionaron las modalidades de cooperación pública privada, y al mismo tiempo, quedaron en evidencia los altos costos de transacción y las dificultades de regular al sector privado.

Otros cambios relevantes han dejado en evidencia, que la reforma del Estado no es sólo continuidad sino que está sujeta a importantes rupturas que reflejan las distintas visiones sociales y políticas. Es el caso de la reconstrucción de la salud pública, que respondió al creciente malestar de la población respecto del sistema privado. La creación del Plan de Acceso Universal y Garantías Explícitas de Salud (AUGE), puso en cuestión la supuesta continuidad de las reformas entre el régimen militar y la era democrática,  al romper en buena medida con los supuestos básicos de la privatización de la salud. En esta misma dirección, la construcción de un nuevo sistema público de pensiones, representó también una clara discontinuidad respecto de las reformas impulsadas por Pinochet.

Luego de 20 años se identifican sectores que, por razones que es necesario dilucidar, no fueron tocados o avanzaron en direcciones erróneas. Sin duda el Poder Ejecutivo ha permanecido impertérrito a toda modificación. Con excepción de la creación del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), del Ministerio Secretaría General de Gobierno (SEGEGOB), de la transformación de la Oficina de Planificación en Ministerio de Planificación (MIDEPLAN)  y  la creación del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)  al principio del gobierno de Patricio Aylwin, poco ha sucedido.

Frente a las crisis, surgen proposiciones para crear nuevos ministerios sin una evaluación de los problemas de fondo. Lo que dificulta resolver problemas medioambientales o aquellos relacionados con los pueblos originarios tienen mucho más que ver con que la estructura ministerial sigue aferrada a una lógica sectorial cuando ellos son de naturaleza transversal e intersectorial. En este contexto, los comités interministeriales no constituyen una solución. El ministro al cual le toca encabezar cada uno de ellos carece, normalmente, de la capacidad de concentrarse en el tema de que se trate, no tiene autoridad para asegurar la efectiva cooperación de los otros ministerios y no cuenta con un staff dedicado exclusivamente a esa tarea.

Algo similar puede afirmarse respecto del Centro de Gobierno, entendido como el núcleo que apoya la gestión presidencial. No se ha logrado crear una institucionalidad que cree las condiciones para que el Presidente(a) ejerza efectivamente la conducción política y asegure la coordinación interministerial requerida. El Ministerio de Hacienda se ha venido consolidando como el centro efectivo de la Administración paralelo a un debilitamiento de la conducción política y de la capacidad de los otros ministerios, de gestionar sus respectivos sectores. Los avances en evaluación de la gestión de programas, no compensan los problemas que el excesivo poder de ese ministerio ha causado. Un eslabón perdido de la reforma, es también la institucionalidad económica que se concentra en el corto plazo, aparece a veces fragmentada y carece de una instancia que se responsabilice de la política de desarrollo.