Eugenio Rivera

Como se señaló en la entrega anterior, la Concertación, coalición más exitosa de la historia del país, muestra una serie de problemas que no es posible explicar como efecto de la existencia de las dos almas como señala Andrés Allamand ni tampoco como resultado de la pérdida de sentido colectivo o la irrupción repentina de protagonismos personales.

Naturalmente, que de todo eso hay elementos que deben ser considerados. También es cierto, que existe una cierta fatiga de material. Ello refleja, sin duda, el bajo involucramiento de los grupos más jóvenes de la sociedad. Como veíamos en las entregas anteriores, estos fenómenos expresan las restricciones que planteó el pacto de la transición que se ha traducido en un régimen político todavía excluyente y un modelo de desarrollo sujeto también a las restricciones de dicho pacto. No caben aquí las críticas simplistas y unilaterales. Dicho pacto y el modelo de desarrollo surgido a partir de él contribuyó decisivamente a un largo período estabilidad política, de alto crecimiento económico y de fuerte reducción de la pobreza. Sin embargo, del mismo modo, que las restricciones del sistema político pierden sus dimensiones positivas, el modelo de desarrollo está entrando en una fase crítica en que la caída del ritmo de crecimiento, los problemas energéticos y las dificultades para impulsar una economía innovadora son sólo manifestaciones particulares de dicha crisis.

Seis son, a mi juicio, los principales problemas del modelo de desarrollo nacional.

El primer componente es el Estado subsidiario. La relación de la concertación con este concepto ha sido ambigua. Muy crítica, por una parte, pero por otra, en la experiencia concreta, surge una y otra vez. Tres son las áreas en que esta situación se ha manifestado con más fuerza. Destaca en primer lugar, el sector energético, en que el Estado hasta hace muy poco y sólo luego de que el país atravesara una situación de grave vulnerabilidad, se ha decidido intervenir más allá de su papel regulador. La segunda, expresada en la afirmación “We don´t pick the winners” que radicaba sólo en las señales del mercado internacional y en las decisiones del sector privado la inserción económica internacional del país. El Estado prácticamente se desentendía de toda responsabilidad en el desarrollo tecnológico y de innovación. La tercera, expresada en la falta de una política de desarrollo regional, que en los hechos implicaba orientar la inversión a la única región que no se considera tal, la Región Metropolitana. Para algunos, que destacan el fuerte rol que ha jugado el Estado en las políticas sociales yendo mucho más allá de la política de subsidiariedad del Estado bajo el régimen militar, esta afirmación puede aparece extraña. No obstante, lo que se sostiene aquí es que en relación con el modelo del régimen militar, la Concertación “1” introdujo un importante cambio en la política social y en la regulación pública de algunos sectores, manteniendo en lo fundamental una política de subsidiariedad en resto de los campos económicos. La crisis económica internacional, está cambiando el tono y el contenido del debate sobre el Estado. Como dice por ejemplo “The Economist” en la edición de hoy “nationalisation has gone from taboo to talking point” (“la nacionalización ha pasado de tabú a tema de conversación”).

El segundo elemento, y asociado al anterior es el predominio del mercado como único mecanismo regulador. Nadie duda en que las señales del mercado son decisivas para una asignación eficiente de recursos. El problema surge cuando se le considera único mecanismo regulador. Como reconoce un informe reciente del Consejo Nacional de Innovación, esta visión que ha dominado la acción pública en los últimos años, se traduce en una política de “no política pública” de neutralidad “esto es que el mercado irá contestando naturalmente las preguntas relativas a dónde deberemos concentrar nuestros esfuerzos. Pero el problema es que los bienes públicos no son todos neutrales, como el caso del tipo de capital humano o las condiciones de infraestructura de investigación científica o la normativa sobre derechos de propiedad que requiere un sector altamente demandante de I+D, como la acuicultura, o un sector eminentemente enfocado en los servicios, como el financiero. Por lo tanto, no apostar a nada entraña el riesgo de sacrificar el desarrollo de algunos sectores en los que el país podría tener ventajas especiales, pues se pierde la oportunidad de moverse a tiempo para llegar a competir exitosamente en el mundo, por el hecho de no proveer oportunamente ciertos insumos que son fundamentales para lograr tal desarrollo” (Ver Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, (2008).

El tercer componente es el que denominamos “modelo de modernidad único”. Producto de los excesos del estatismo, de la radicalidad del experimento económico y social de la dictadura y de los éxitos alcanzados por el modelo privatizador, buena parte de ellos cristalizados ya bajo los gobiernos de la Concertación, se extendió la percepción de que lo único moderno era la gestión privada tanto en el mundo de la producción como la de prestación de servicios. A esto contribuyó una lectura superficial de los espacios que ganaba la gestión privada en el mundo. La gestión privada aparecía no como una opción sino como el modelo único. Más aún se descalificaba la participación pública a priori pues una empresa pública por ser tal disfrutaría de ventajas ilegítimas que desalentarían la inversión privada. En el caso de concesiones, por ejemplo los éxitos significativos alcanzados, llevaron a la administración a optar de manera generalizada y sin un análisis, previo por el modelo concesionado.

Al contrario de los países desarrollados en que se elegía la concesión, sólo luego que se demostraba que la opción privada resultaba más eficiente que la modalidad pública (mediante la aplicación de metodologías como la del Public Sector Comparator), en el caso chileno no se organizó un sistema que permitiera una adecuada confrontación entre las distintas opciones. Naturalmente, que estas comparaciones no son fáciles de realizar. Más aún, cuando los problemas a identificar y cuantificar son los costos de transacción. En efecto, una dificultad crucial en la incorporación del sector privado a tareas tradicionalmente propias del sector público, radica en los costos de transacción que se generan cuando se hace necesario renegociar los contratos, cuando se han cometido errores, en la definición de los proyectos o cuando surgen dificultades no previstas. Los costos de transacción tienden a incrementarse sustantivamente, mientras más complejos son los proyectos que se acometen. No es extraño en consecuencia que los problemas y los costos mayores que ha generado el sistema de concesiones hayan tenido lugar en la edificación de cárceles y en el Transantiago.

La aplicación de las metodologías como la indicada, habría probablemente dejado en evidencia, estas eventuales dificultades. Del mismo modo, la inexistencia de una alternativa pública, en un contexto de restricciones de la calidad de la competencia entre los privados, reduce los incentivos a un comportamiento eficiente. En el caso de la salud, la posibilidad de que los usuarios opten por el sistema público de salud opera como un fuerte incentivo para el mejoramiento continuo de la calidad y la competencia de precios. La necesidad de una alternativa pública en el caso de las AFP, ha sido reconocida con la existencia de un consenso importante en torno a la necesidad de crear una AFP estatal. La demanda por una apuesta por la educación pública apunta en la misma dirección.

El cuarto componente es lo que denomino un modelo restrictivo de formulación de políticas. Al interior de la Concertación existió, desde el inicio del Gobierno del Presidente Aylwin una fuerte disconformidad respecto de los “amarres heredados de la dictadura” y de los enclaves autoritarios todos ellos asociados al pacto político de la transición. No obstante, el impacto que dichas restricciones tenían sobre los procesos de formulación de políticas públicas, no ha sido problematizado suficientemente. La Concertación desarrolló una gran habilidad para operar dentro de los marcos de dichas restricciones. Se valorizó, incluso, en forma bastante generalizada, la operación del sistema político bajo tales condiciones. Dicho sistema aparecía como el principal determinante de los éxitos alcanzado por la coalición, ya que parecía facilitar una política de acuerdos de amplio alcance. La política de amplios acuerdos cristalizó en las llamadas políticas de Estado, aquellas políticas que por su carácter estratégico trascendían los debates partidistas. Lo que apareció como un elemento propio de la contingencia y de la transición, la necesidad de amplios acuerdos para evitar la regresión autoritaria, se proyectó como una nueva era en que se hacía posible el predominio de la razón técnica en torno a la cual se ordenaba la razón política y partidaria.

El marco de restricciones relevaba la necesidad de políticas públicas que no debían poner en cuestión el predominio del sector privado y el mercado como mecanismos único de regulación. En el tratamiento de la pobreza cabía, por ejemplo, recurrir a la política social, dentro de marcos que no afectaran las restricciones fiscales y sin poner en cuestión el desequilibrio básico entre empresarios y trabajadores, surgido desde el período dictatorial. Las relaciones laborales son definidas de acuerdo con la versión empresarial y en tal sentido no están fundadas sobre un acuerdo social amplio. En tal sentido, la iniciativa anunciada por la Ministra de Trabajo de enviar al Congreso un proyecto de Ley de Reforma Laboral es clave para crear un mayor equilibrio, contribuyendo así al desarrollo de empresas modernas e innovadoras y a una mayor justicia social.

Naturalmente, el modelo conceptual que orienta las políticas públicas varía a lo largo de los distintos gobiernos de la Concertación. La política social pasa desde el combate a la pobreza basada en los mismos mecanismos heredados desde la dictadura, provistos eso sí, de recursos mucho mayores hasta la creación e implementación del Plan Auge que revoluciona la política social al transformar el acceso oportuna a la salud en un derecho garantizado. El gobierno del Presidente Ricardo Lagos se estructura sobre la base de dos líneas de política: por una parte una perspectiva de garantía de derechos como es el plan auge y el financiamiento de los estudios universitarios de los sectores más pobres del país; por la otra, una política de apertura de nuevos ámbitos de acción para el sector privado. Este modelo de política pública empieza a sufrir cuestionamientos de diferente índole: se cuestiona el predominio privado en educación; desde una perspectiva ideológica, la importancia de la educación pública es relevada por Carlos Montes. Se cuestiona el sistema de concesiones: está generando una erogación fiscal excesiva.

Pero donde el modelo hace crisis es cuando aparecen problemas de gestión. Surge de inmediato la pregunta ¿Son problemas principalmente de gestión? En el caso eléctrico definitivamente No. En el caso del Transantiago, hay un problema de diseño, de estructura y de monto de financiamiento y en los contratos que definen el modus operandi de los privados y naturalmente, una falla en la conducción del proyecto.

El quinto componente se trata de conceptualizar con el concepto de “Modernización insuficiente del Estado”. Probablemente, resultaría muy polémico el debate en torno a las causas que explican, que pese a los esfuerzos de modernización del Estado, se constata que el sector público sufre de grandes deficiencias. Luego de una gestión muy exitosa bajo los diferentes gobiernos de la Concertación, se están enfrentando problemas derivados de los atrasos en esta materia. Entre estos, cabe destacar las dificultades generadas por la crisis energética, por la puesta en marcha del Transantiago, por las faltas a la probidad identificadas en algunos servicios, por los desórdenes en el Ministerio de Educación, así como por las dificultades que se han constatado en algunos hospitales públicos. La Presidenta Bachelet advirtió prontamente el problema. Para ello, nombró a varios “gerentes”, con el objetivo de eliminar trabas y acelerar la gestión.

La multiplicidad de fenómenos que caracterizan un momento del transcurrir de una sociedad, la excesiva visibilidad de algunos fenómenos y la opacidad de otros dificulta a los tomadores de decisiones identificar los problemas de fondo a los que se enfrentan. La materia que nos ocupa no es una excepción.

Los fenómenos de corrupción y los diversos desórdenes administrativos son, sin duda, graves pero no dan cuenta de los principales problemas que enfrenta el país. En el campo económico observamos serias dificultades derivadas, de una visión estrecha de las definiciones respecto del rol del Estado. En tal sentido, no debe llamar la atención que pese a los problemas que se han enfrentado en este campo, y pese a la relevancia que se le asigna al tema energético a nivel internacional, no se cuente todavía con un ministerio de energía. Se ha insistido bastante también en que el país carece del llamado “tercer pilar de la política económica”.

Frente al Banco Central responsable de la política monetaria y el Ministerio de Hacienda encargado de la política fiscal, no tenemos un organización ministerial de envergadura parecida que se constituye en el organismo rector del esfuerzo nacional por construir con los agentes privados y la sociedad civil en general una estrategia de desarrollo de largo plazo. En el campo institucional afecta al país una extremada dificultad para introducir reformas políticas, ampliamente consensuadas, para adecuar la institucionalidad estatal a la creciente complejidad de la política pública. Llama la atención la rigidez del Poder Ejecutivo para modernizar la arquitectura ministerial. Impresiona que sectores como el de concesiones de obras públicas, tras más de trece años de operación, no hayan cristalizado en algún tipo de institución permanente. No deja de llamar también la atención la proliferación de superintendencias sin que se perciban con claridad los principios unificadores y una evaluación de las posibilidades de que algunos temas se traten de manera conjunta.

El informe de la Cámara de Diputados sobre el Transantiago dejó en evidencia los límites del mecanismo de Comités Interministeriales para abordar problemas que involucran a muchos sectores. Los ministros que formaron parte de él se ocuparon sólo de los problemas que aludían directamente a sus ministerios, dejando a su suerte el objetivo general de transformar el sistema de transporte público de la ciudad de Santiago. Algo similar se constata en la forma en que la Comisión Nacional de Energía enfrentó el problema energético. Es necesario abordar con imaginación los mecanismos de coordinación en el gobierno cuando las políticas ganan en complejidad e intersectorialidad.

El sexto componente se refiere a las debilidades con que se ha abordado el problema medioambiental. No ha sido posible disponer de una normativa y una institucionalidad que cree las bases para enfrentar los problemas energéticos, y otros de naturaleza productiva de una manera compatible con una protección del medioambiente propia del siglo XXI y de un país que se quiere insertar activamente en la economía globalizada. Enfrentamos dificultades ambientales sustantivas en las diversas áreas relevantes y constatamos permanentes problemas para asegurar que la actividad productiva se ciñe estrictamente a la normativa, de una manera que no perturbe la inversión.

Estos son problemas intersectoriales y transversales y se carece de una institucionalidad adecuada.