Eduardo Engel

Desde tiempos inmemoriales los González han sido la familia típica chilena. Don Juan y doña Mercedes trabajan, sus tres niños van al colegio. La principal fuente de ingreso de los González son las remuneraciones que reciben Juan y Mercedes por su trabajo. Los ahorros que tienen para amortiguar las caídas de ingresos son pocos.

El año 2009 ha sido difícil para los González. Juan perdió la pega y a Mercedes le congelaron el sueldo. Además, la tarjeta que usaban para comprar a plazo les congeló el crédito. Es por eso que toda la familia se alegró cuando se enteraron que el Estado de Chile había ahorrado por ellos durante la bonanza del cobre, ahorros que permitieron transferirles muchos más recursos que en años normales, lo cual les está ayudando a paliar el bajón de ingresos que tendrán este año.   

Los párrafos anteriores ilustran lo medular del tema que desarrollo a continuación en un tono menos coloquial, pero más preciso. Los recursos que ahorró el gobierno de Bachelet le han permitido realizar gastos extraordinarios durante la crisis actual, yendo mucho más allá del gasto habitual del gobierno. El punto central es que la regla fiscal actual no contempla incrementos de gasto extraordinarios durante años difíciles. Y que la teoría económica justifica plenamente dichos incrementos, en la medida en que existan recursos cuantiosos ahorrados por el Fisco, como sucede en la actualidad.

La polémica

El crecimiento del gasto público durante el 2009 será mayor que lo indicado por la regla de gasto fiscal conocida como "superávit estructural". La reacción de los analistas frente a este hecho se puede clasificar en dos tipos. Primero están quienes critican duramente al gobierno por lo que consideran un aumento desmedido del gasto, llegando a sugerir motivaciones electorales.
Un segundo grupo de analistas justifica niveles extraordinarios de gasto público, teniendo en cuenta que estamos en medio de una crisis económica mundial de proporciones y que los recursos ahorrados por el Fisco durante la bonanza del cobre fueron cuantiosos. Dicho grupo agrega que el gasto público del 2010 debiera regresar a los niveles sugeridos por la regla fiscal. Cabe mencionar que aun cuando casi todos los analistas del primer grupo son cercanos a la derecha, parte significativa del segundo grupo también es cercano a la Alianza.

Evitando la tentación

Los ingresos del gobierno sufren grandes variaciones en el tiempo, debido a fluctuaciones del precio del cobre y de los ingresos tributarios. Por ejemplo, en algunos años de la última década los ingresos fiscales provenientes del cobre fueron inferiores a los US$ 400 millones, mientras que en otros años superaron los US$ 10 mil millones. La tentación de gastarse todos los ingresos en años de bonanza, y endeudarse para mantener los niveles de gasto alcanzados cuando caen los ingresos, es enorme. El problema de una política de este tipo es que el país va acumulando deuda hasta que, más temprano que tarde, se secan las fuentes de financiamiento y no queda otra que reducir el gasto fiscal, típicamente en medio de una recesión.

La regla de superávit estructural ha sido exitosa en evitar la tentación anterior, ya que impone niveles importantes de ahorro durante años de bonanza para así poder gastar más, pero responsablemente, durante años difíciles. De esta manera se blinda al gasto fiscal de las fluctuaciones de ingresos y éste crece sostenidamente en el tiempo.

En esencia, la regla funciona como sigue. Cuando aumentan los ingresos del Fisco en un año determinado, la pregunta clave es si este aumento será transitorio o permanente. Si es razonable esperar que los ingresos adicionales se repitan año a año, el gasto público aumenta en la misma medida que los ingresos. En cambio, si se trata de ingresos adicionales que no volverán a repetirse, el gobierno se va gastando, año a año, tan sólo los intereses que generan los ingresos adicionales. En el caso intermedio, de ingresos adicionales que persistirán, al menos durante algunos años, el gasto aumenta más que si la bonanza durara sólo un año, pero menos que si fuera permanente. Lo anterior, combinado con un ahorro promedio adicional para pagar las deudas que alguna vez tuvo el Estado de Chile, o eventuales contingencias futuras, constituye la regla de superávit estructural que ha operado durante esta década.

Otro motivo para gastar    

El gasto de los hogares, sobre todo de los hogares de ingresos medios y bajos, se contrae de manera significativa durante las recesiones. Esto se debe a una combinación de factores. Primero, los hogares más pobres ahorran poco, por lo cual no tienen un colchón financiero que les permite compensar debidamente la caída de ingresos. Segundo, estos hogares tampoco tienen acceso a crédito, sobre todo en tiempos difíciles, por lo cual no pueden endeudarse para suavizar la crisis.  
Esto sugiere que el gasto fiscal bien podría compensar, al menos en parte, la menor capacidad de consumo que tienen estos hogares durante años de vacas flacas. Se trata, entonces, de pasar de un gasto fiscal que crece establemente en el tiempo a uno que crece más rápido durante las recesiones y más lento durante años de bonanza. Es decir, debiéramos tener un superávit estructural más alto durante las expansiones y un déficit estructural durante las recesiones.

Ramsey, Friedman, Carroll, Deaton… y Keynes

La teoría económica que sustenta la regla de superávit estructural en su versión actual se basa en trabajos de grandes economistas del siglo XX, tales como Ramsey durante la década de los 20 y Friedman durante los 50. Así, por ejemplo, el modelo de Friedman aplicado al gasto del gobierno lleva a que éste, en lugar de ser procíclico, sea esencialmente acíclico. Las ideas más modernas que sugieren gastar más en años de bajos ingresos, en la medida en que lo ahorrado durante la bonanza permita dichos incrementos, tienen su origen en trabajos de Zeldes, Carroll, Deaton y otros, hacia fines de los '80 y durante los '90. Estos autores hicieron notar la importancia que tiene para los hogares (y, en el caso de Deaton, para los gobiernos) ahorrar por motivos de precaución, para así gastar mucho más en años en que los ingresos son bajos. Estos trabajos sugieren reglas fiscales que lleven a un gasto fiscal contracíclico.
Existe un segundo motivo que justifica un gasto fiscal mayor durante el 2009. Con una economía en recesión, es deseable que el Estado emplee capacidad productiva ociosa, por ejemplo, adelantando gastos de gobierno. Programas de mantención de infraestructura, en particular caminos y carreteras, constituyen uno de muchos ejemplos. Este es el argumento keynesiano para tener un gasto mayor en años en que el producto se encuentra muy por debajo de su potencial.

El límite al argumento keynesiano para gastar más en un año como éste dice relación con evitar un deterioro significativo de la calidad del gasto, lo cual hace imperativo seguir fortaleciendo las instituciones y programas que velan por el buen uso de los recursos fiscales. La ley de transparencia es un elemento importante para lograr este objetivo, aun cuando hay mucho más que hacer.

Haciendo política al andar

El manejo responsable de las finanzas públicas durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, combinado con la legitimación que dicho manejo, ha alcanzado en toda la ciudadanía durante la crisis actual constituyen un importante activo para gobiernos futuros. Será mucho más fácil realizar política fiscal contracíclica gracias a esta combinación fortuita de factores. No obstante lo anterior, conviene revisar y perfeccionar la regla fiscal, aunque esto debiera ser tarea para el nuevo gobierno durante el 2010. Hacerlo durante un año electoral como éste parece poco aconsejable.

Al gastar más de lo que sugiere la regla de superávit estructural en su versión actual, el gobierno se ha adelantado en los hechos a lo que sugiere una versión revisada y mejorada de la regla. De la misma forma en que el fiscal nacional económico usó la delación compensada antes que ésta se aprobara por el Congreso, el ministro de Hacienda también ha hecho política al andar.